对农村土地承包经营权稳定与调整的法律思考

湖南省常德市汉寿县人民法院   杜程

论文提要：

农村土地承包经营权是一种附有期限的新型物权，适当地设置农村土地承包经营权期限，可以保持农村土地承包经营权稳定，增强农户对于土地的利用信心，从而增加农户享有农村土地承包经营权下带来的收益。现行《农村土地承包法》针对耕地承包期届满后再延长三十年的规定，需要防止出现土地永久不变的陈旧思维。本文从农村土地承包经营权稳定与调整的现实冲突出发，论证了当前农村土地承包经营权在不同农户间存在着法律与习惯、公平与绿色、生者与死者的矛盾现象。最后，从确保农村土地承包经营权“长久不变”与“适当调整”相对平衡的角度出发提供可行路径。全文共6181字。

主要创新观点：

当前部分农户间存在着较大的人均土地面积差异，随着全面建成小康社会及农村土地“三权分置”改革的不断深入，土地带给农户的已不仅仅是生存价值，更多地体现的是土地的经济价值。近些年，越来越多的全国人大代表向全国人大常委会提出关于调整农村土地承包的意见建议，也体现了农村土地承包经营权在现实运作中或多或少存在些不同声音。本文从农村土地承包经营权“长久不变”与“适当调整”相对平衡的角度出发，提出确保农村土地承包经营权长期稳定的基本前提，明确农村土地承包经营权适当调整的基本条件，创新性地提出农村土地承包经营权无法调整时应提供基本补助，为农村土地承包经营权进一步完善设置提供新的观点。

对农村土地承包经营权稳定与调整的法律思考

一、问题的提出

我国《宪法》第8条规定：“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制……”，这为我国农村土地承包经营权的设定与具体实施提供了宪法上的根本依据。目前农村土地承包经营关系是在第一轮承包的基础上，延长30年承包期形成的第二轮承包，党的十九大报告指出：“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年”。2019年1月1日经修正后施行的《农村土地承包法》规定“耕地承包期届满后再延长三十年”，该规定亦从立法层面为土地承包到期后再延长承包期提供了相关法律支撑。

1982年，从中央“一号文件”确定包产到户、包干到户都是社会主义集体经济的生产责任制开始首轮发包起计算至本轮延包后的到期时间，家庭承包经营所代表的包产到户、包干到户将现实存在75年。在已经过的农村土地承包期中，我国农村土地经历过的多次调整，而土地调整主要区分为两种类型，第一种是对所有土地进行打乱重分，而实践中遇到更多的是第二种，即发包方将人口少、人均土地多的农户土地调整至人口多、人均土地少的农户承包。与农村存在的因人口变化调整土地现实状况不同，《农村土地承包法》对土地调整的态度十分明显，该法第二十八条则规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”因此，土地不得调整也成为农村土地规范的一道“禁止令”，现实中也有农户因不服发包方依据人口变化调整土地而引发大量的土地承包纠纷，司法实践中对该条文的不同理解也造成不同的司法处理。

二、农村土地承包经营权稳定与调整的现实冲突

（一）法律与习惯的“碰撞”

从古语“不患寡而患不均，不患贫而患不安”的纯粹平均思想到近代农民革命、资产阶级提出的“土地平均分配”、“平均地权”等政策理念，均反映出广大农民内心朴素的均田思想。1950年6月，我国正式颁布《土地改革法》，该法规定废除剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，自此农民正式成为了土地的主人，极大地解放了农村生产力，也受到农民群众的热烈拥护。建国初期至上世纪七十年代，随着我国鼓励生育政策的施行，农村人口的不断激增，导致有限的土地与激增的人口形成明显的“对抗”，土地调整的习惯也应运而生，也成为化解农村人地矛盾的重要“法宝”。

1993年11月，中共中央、国务院发布《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，为了避免承包耕地的频繁变动，防止耕地经营规模不断被细分，该文件首次明确了“增人不增地、减人不减地”的基本政策，同时该条政策也被后续立法的《农村土地承包法》所吸收。无论是从党的基本政策精神还是到国家的法律规定，农村土地在承包期内不得调整已经成为一条强制性规范。从上世纪90年代中后期开始的二轮延包至今，我国农村一直存在一种普遍现象，即只要集体经济组织内大多数成员同意的情况下，通过村民决议即可对承包土地进行再次调整，甚至多次调整。在这个调整过程中，因家庭人口减少而导致人均土地面积高于平均水平的农户则以法律规定为由强烈反对土地调整，而因家庭人口增多而导致人均土地面积低于平均水平的农户则大举农村习惯的旗帜支持土地调整。在法律与习惯的“碰撞”之中，习惯似乎更能深得农民群众的认可，毕竟因土地红利增加、人口增长趋势所带来人口增加的农户要远远大于人口减少的农户，同时作为农村长期存在的“差序格局”，大部分农户也可以为了家庭利益而牺牲国家规范。

（二）公平与绿色的“对立”

从《民法典》的规定来看，公平原则的概念表现为：“民事主体从事民事活动，应当遵循公平原则，合理确定各方的权利和义务。”从概念出发，可以得出公平原则的二层含义，一是民事平等主体间应以公平理念来合理确定权利义务；二是当民事平等主体间的人身关系或财产关系出现不平衡的现象时，应通过公平原则来予以调整规范。现实中，当农户间人均土地面积差异过大时，少地农户可能存在有力无处使而影响增收，而多地农户可能会将多余土地经营权进行流转从而获得更多的增收，从土地不均等转化为收入不均等，在一定程度上影响了农户间的经济平衡，也不利于农村健康可持续发展，从支持土地调整所带来的结果来看，调整土地可将不平衡的人地矛盾现象调整至大致平衡，从而更符合公平原则的含义。

党的十九大报告提出“为把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国而奋斗”的号召，并阐明了“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化”，强调我国未来发展的绿色原则。《民法典》第九条规定：“民事主体从事民事活动，应当有利于节约资源、保护生态环境。”绿色原则落脚点在于保护生态环境，倡导并推行绿色原则也是为了避免走西方“先污染、后治理，先破坏、后保护”的发展老路。在农业农村领域，由于长年对土地单一施用化肥，一方面提升了农作物的增产效果，但不可忽视的另一面是对土壤及周边生态环境造成了一定的负面影响。乡村振兴战略推行至今，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，农业农村部门大力推广化肥与有机肥的结合使用，促进化肥减量增效，来改善土壤重金属超标、土壤有机质降低等问题。现实中推广施用有机肥的难点在于有机肥施用后的反馈时间较长，大部分农户可能对此缺乏使用信心，如果在此基础上继续频繁调整土地，既不利于保持土地承包关系稳定，又可能造成农户施用有机肥的积极性进一步降低，从长远看也不利于农业健康可持续发展，同时也不符合绿色原则的应有之意。因此，在农村土地的调整与不调整间，公平与绿色原则亦存在一定程度上的抗衡，也形成了一种可能存在的“对立”。

（三）生者与死者的“矛盾”

不依据家庭人员变化调整农村土地承包，是目前我国农村土地承包的法律及政策要求。在相对较长的土地承包期内，集体经济组织成员将会发生较为明显的人口变化，但目前集体经济组织中不断产生的新生成员不能凭借出生的事实而获得相应土地，事实上却导致没有新增人口的农户将实际拥有比新增人口的农户更多的承包地，客观上呈现出这些农户之间的人均土地面积不平等。同样在承包期内，一些农户因为家庭成员死亡，但并不影响其已经获得的承包地，因此有家庭成员死亡的农户将实际拥有比没有家庭成员死亡的农户更多的承包地，同样也形成这些农户间的人均土地面积不平等。在上述基础上需要特别注意的是，有新增人口的农户与有家庭成员死亡的农户之间的土地面积差异也将更为明显，从而形成“生者”无地与“死者”有地的现实矛盾。

三、农村土地承包经营权“长久不变”与“适当调整”的路径

（一）确保农村土地承包经营权长期稳定的基本前提

农村土地承包经营权长期稳定不等同于农村土地承包经营权国有制也不同于农村土地承包经营权私有制，而是在保持土地承包关系长久不变的政策前提下合理设置一个承包期限。《农村土地承包法》中针对土地的不同性质划分了不同的承包经营权期限，其中涉及农户最多的耕地规定的承包经营权期限为三十年，该条设定也使得农村土地承包经营权“大稳定”成为基本常态，也最大程度地稳定了农业生产经营预期，该规定有利于促进农户安心投入生产，进一步提升农村土地的生产功能，也有助于增强农户对农村土地的长期投资信心，从而最终激发农村土地的经济活力。同时，农村土地经营权作为农村土地承包权的派生权利，也应当要符合长期稳定的基本前提，根据农村土地承包期届满后再延长三十年的规定，也需要进一步明确当农村土地流转期限超过农村土地承包期剩余期限时，土地经营权流转合同依然有效。此外，为了符合农村土地“三权分置”改革的政策精神，进一步放活土地经营权，应当在《农村土地承包法》进一步明确当土地经营权流转合同到期后，农村土地经营权主体在同等条件下，享有优先续租原承包地的权利。通过此举亦可让农村土地经营权主体安心投入农业生产经营，提高经营权主体的农业生产经营收入，从而实现农村土地经营权与农村土地承包权双赢的结果。

（二）明确农村土地承包经营权适当调整的基本条件

将农村土地承包经营期限设置为每轮三十年在一定程度上稳定了农业生产经营，但是否能够长久地维持农户间人均土地面积大致均等、缩小农户间贫富差距、减少农户间因土地面积不均等而造成的矛盾纠纷，仍然是一个有待解决的问题。《农村土地承包法》第二十八条规定：“承包期内，发包方不得调整承包地。承包期内，因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的，必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。承包合同中约定不得调整的，按照其约定。”从该条规定可以明显看出国家法律对待土地调整的总体态度是反对的，同时也列举了承包期内调整土地的条件与程序。但该条文所列举的调整土地的事由在现实中较少出现，而与法律支持调整土地的事由相比，因承包期较长所出现的人口变化造成的土地面积不均等才是广大农村农户所面临的的土地实质不公平问题。同时，因个别农户的调整请求，基本很难获得村集体三分之二以上的成员的同意，也不一定就能顺利获得有关部门的批准，对于其他因素所导致的土地调整需求的意义并不明显。笔者认为，在每轮土地承包经营权期限的范围内，在保持土地承包关系长久不变的政策前提下，应当针对三十年期限内可能出现的主要因素所引发的土地面积不均等问题进行“适当调整”，即可在三十年的承包期内增设一个小调整年限（根据条件及程序的因素，可设置为每十年进行一次小调整）。“小调整”是为了化解较长的承包期限内积累起的土地纷争与实质不公平现象，主要适用于因人口变化所引发的土地面积不均等而进行的调整，如果没有此类特殊情况的发生或者虽有人口变化但尚未达到实质不公平的程度，即可不调整。针对条文中的“等特殊情形”可做进一步明确，相应地应在《农村土地承包法》第二十八条中增设一款为：“承包期内，因人口变化所引发的人均土地面积不均等的特殊情形可在承包期每满十年时，对人均土地面积差异较大的个别农户间进行土地的适当调整，个别土地调整应由农户自行申请，并提供调整的具体事由，交由本集体经济组织成员的村民会议进行讨论，经本集体经济组织成员的村民会议二分之一以上成员或者二分之一以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府和县级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门批准。人均土地面积差异较大的比例应由省级人民政府农业农村、林业和草原等主管部门根据本省情况在小调整周期前适时发布。”通过设置小调整周期，可基本化解三十年的承包期内可能出现的因人口变化因素而导致的人均土地面积不均等，从而化解农户间的土地矛盾，促进农业健康可持续发展。

（三）提供农村土地承包经营权无法调整时基本补助

农村土地承包经营权适时适度调整是农村化解农户人均土地面积不均问题的理想状态，而用于调整的土地来源主要规定在《农村土地承包法》第二十九条：“下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口：（一）集体经济组织依法预留的机动地；（二）通过依法开垦等方式增加的；（三）发包方依法收回和承包方依法、自愿交回的。”该条文列举了三项可用于调整的土地来源，但现实生活中，大量农村面临着机动地、开垦地、自愿交回地数量越来越少等问题，该条文并未就上述问题出现后如何进一步化解人地矛盾作出解答，因此亦无法提供有效解决人均土地面积不均的方法。笔者认为，在我国全面建成小康社会和脱贫攻坚战取得了全面胜利的新时代，农村土地承包经营权体现更多的是一种经济价值而非生存价值，在面对人地矛盾尖锐突出，无法进行适当调整亦无机动地、开垦地、自愿交回地用于调剂的情况下，可以考虑给予人均土地面积严重低于平均值的农户适当的经济补助。而经济补助的资金来源可由三方面组成，一是县级地方人民政府承担40%，二是发包方从收取的土地承包费中承担30%，三是由人均土地面积严重高于平均值的农户承担30%。经济补助具体金额应如何计算？以2020年水稻种植为例，补助金额一方面根据有关国家机关确定的统计数据来确定平均亩产量，2020年水稻平均亩产量为423公斤；另一方面是将水稻最低收购平均价格×60%（考虑到领取经济补助的农户并未实际进行耕种，且经济补助的价值在于补助而非获利，故应按平均价格的50%计算）来确定单价，2020年水稻最低收购平均价格为1.26元/斤，1.26元/斤×50%=0.63元/斤。故最终经济补助金计算为1065.96元/年（423公斤×2×0.63元×2季）。以经济补助金作为农村土地无法调整时的兜底保障，有利于解决短时期内无法调整土地的时机问题，也为化解人均土地矛盾问题提供了具体可行的方法。

四、结语

农村土地承包经营权长期稳定与农村土地承包经营权适当调整之间的矛盾，不仅是法律与习惯、公平与绿色、生者与死者间的冲突，而且关乎到农村土地承包经营权背后的家庭联产承包责任制定位。在当前农村土地承包关系的改革实践中，还存在较多的现实问题尚未得到明确的法律解答，需要我们做进一步的研究、思考。如农村土地集体所有制中，“集体”一词究竟是指什么？是指农村基层群众自治组织？亦或是农户自发形成的相关组织？在实践中，“集体”作为同时具有行政管理和经济管理双重职能的组织，我们应增设具体权限、程序来规范“集体”应该如何去行使法律赋予的土地所有权。当“集体”借助行政管理功能而侵犯土地资源配置时，应该增设作为普通农户如何对“集体”权利进行监督制约的规程？而这些都是现实中农村存在的模糊问题，因此我们还需要进一步明确“集体”的范畴并统筹“所有权”的行使问题。此外，针对农村土地承包经营权期限的适时调整是否必然会冲击农村土地承包关系的基本稳定，在现实实践中依然存在不确定性，假设规定了10年的小调整年限后，是否会出现希望3年、5年一调整的声音？土地承包经营期限的科学、合理设置只有和其他制度组合安排相互匹配、互补互助才能获得预期的制度效果。其他制度组合包括：农村金融制度、农村合作组织制度、农村社会保障制度、户籍制度、农村土地产权制度等，只有在“制度互补”的助力中去推进农村经济体制改革，才能共同促成农村土地承包关系的稳定和长久不变，从而达成维护农民土地权益、不断提高农村土地配置效率的目的。